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精准把握 统筹推进 全面贯彻落实内部审计工作规定
作者:     发布时间: 2018年12月04日     点击数:457

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出“要加强对内部审计工作的指导和监督,调动内部审计和社会审计的力量,增强审计监督合力”。为认真贯彻习近平总书记讲话精神,审计署召开了全国内部审计工作座谈会。胡泽君审计长在座谈会上的讲话中指出,当前,审计事业正处于历史上最好的发展机遇期,内部审计工作要取得新发展、实现新作为、开创新局面,根本在于把握大局、明辨方向、找准路子、扎实工作。《审计署关于内部审计工作的规定》(以下简称《规定》)自2018年3月1日施行以来,各级审计机关和依法属于审计机关审计监督对象的单位广泛开展学习研究和宣传培训工作,进一步建立健全内部审计制度,加强内部审计工作,努力开创新时代内部审计工作新局面。当前和今后一段时间,仍然应当精准把握,统筹推进,全面贯彻落实内部审计规定。

精准把握,建立健全内部审计制度


《规定》以审计法及其实施条例、《国务院关于加强审计工作的意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》等法律法规和文件要求为依据,是贯彻落实党的十九大精神,促进提高内部审计质量和水平,有效防范风险,推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排。

第一,科学界定了内部审计概念。《规定》第三条明确了内部审计概念的四个基本要素。审计对象是本单位及所属单位,审计内容包括财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理,审计方式是实施独立、客观的监督、评价和建议,审计目的是促进单位完善治理、实现目标。此概念既体现了我国审计法的立法精神和具体规定,又遵循了一般公认的内部审计定义。如,国际内部审计师协会(IIA)将内部审计定义为,一种独立、客观的确认和咨询活动,旨在增加价值和改善组织的运营,它通过应用系统的、规范的方法,评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果,帮助组织实现其目标。同时,适应中国特色社会主义建设进入新时代的要求,与我国审计署2003年《规定》关于“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为,以促进加强经济管理和实现经济目标 ”,既一脉相承又与时俱进地进行了拓展,特别强调了审计内容的“内部控制、风险管理”,审计方式的“客观”和“建议”,审计目的从“加强经济管理”“实现经济目标”提高到“完善治理”“实现目标”。此概念既规定了内部审计的活动范围和工作方式,也为深化内部审计提供了支持和保障。

第二,依法确立了内部审计定位。《规定》一方面明确内部审计机构在本单位党组织、董事会(或主要负责人)直接领导下开展内部审计工作,向其负责并报告工作;另一方面规定单位党组织、董事会(或主要负责人)应当定期听取内部审计工作汇报,加强对内部审计工作规划、年度审计计划、审计质量控制、问题整改和队伍建设等重要事项的管理。这是《宪法》总纲关于“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的体现,也是《公司法》关于董事会行使“向股东会报告工作”“执行股东会的决议”“决定公司的经营计划和投资方案”“制定公司的年度财务预算方案、决算方案”“制定公司的利润分配方案和弥补亏损方案”“决定公司内部管理机构的设置”等职权的需要。《审计法》明确规定,依法属于审计机关审计监督对象的单位,其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。据此,《规定》明确了审计机关对内部审计工作指导和监督应当履行的职责,包括内部审计工作法规草案起草、规章制度和规划制定、推动单位建立健全内部审计制度、指导内部审计统筹安排审计计划并突出审计重点、监督内部审计职责履行和检查内部审计业务质量、指导内部审计自律组织开展工作等。单位党组织、董事会(或主要负责人)的领导为内部审计提供组织保障,审计机关的指导和监督促进内部审计提高质量和水平,双方共同作用有利于保障内部审计机构和人员依法依规独立履行职责,强化内部审计质量控制,防范内部审计风险,充分发挥内部审计作用。

第三,充分赋予了内部审计职权。《规定》关于内部审计应当履行职责的设定,既反映了构建集中统一、全面覆盖、权威高效审计监督体系的需要,也体现了内部审计在党和国家监督体系中重要地位。12项职责既涉及微观财政财务收支和经济活动,又涉及宏观经济社会运行,既包括运行中的内部控制情况审计,又包括未来可能的风险管理情况审计,体现了境内境外审计、审计监督与促进整改的有效协同。其中,贯彻落实国家重大政策措施情况审计、自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况审计、领导人员履行经济责任情况审计、境外机构和资产及经济活动审计等方面,直接体现了内部审计和审计机关共同服务于国家治理体系和治理能力现代化、实现经济高质量发展、促进权力规范运行的需要。《利马宣言》明确,内部审计机构建于各组织机构内部,应当从属于所在单位的领导,但应尽可能在组织机构方面保持它在职能上和组织上的独立性。《规定》赋予内部审计的11项权限,体现了内部审计这种存在方式的“内在”性与履行职责的“独立”性需求。一方面保障了内部审计参加会议、获取资料、了解情况、实施监督、调查询问、临时处置的权力,另一方面实事求是地授予其必要的四项建议权,即提出制定内部审计规章制度建议;纠正处理违法违规行为意见和改进管理提高绩效的建议;对违法违规和造成损失浪费的被审计单位和人员给予通报批评或者提出追究责任的建议;对严格遵守财经法规、经济效益显著、贡献突出的被审计单位和个人,可以向单位党组织、董事会(或者主要负责人)提出表彰的建议。

统筹推进,充分发挥内部审计作用


1.提高政治站位,适应“三个需要”。胡泽君审计长指出,加强内部审计工作是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要,是实现审计全覆盖的需要,是推动实现经济高质量发展的需要。内部审计作为单位经济决策科学化、内部管理规范化、风险防范常态化的一项重要制度设计,具有全面性、专业性、连续性等特点,是强化内部控制不可或缺的重要手段,应当努力促进部门单位完善内部治理,提升发展质量,推动深化改革,促进反腐倡廉。应当站在党和国家事业全局的高度,主动适应,积极作为,发挥国家治理体系基础环节和重要组成部分、实现审计全覆盖生力军、涵盖我国经济社会各个领域的地位和作用。一方面,摸清真实情况、反映突出问题、揭示风险隐患,推动及时有效解决问题,推动单位目标与国家宏观政策目标有机统一,推动中央重大政策措施得到忠实和有效落实,推进国家治理体系和治理能力现代化建设;另一方面,整合内部审计资源,统筹内部审计力量,加强内部审计成果运用,实现国家审计与内部审计优势互补,有力拓展审计监督深度和广度,为防范审计风险、提高审计效率、提升审计全覆盖质量提供有力支撑;与此同时,密切关注发展和深化改革中的不确定因素,注重揭示组织运行、事业发展中的薄弱环节和重大缺陷,及时发现苗头性问题,及时作出预警,及时提出加强监管和风险防控等建议,推动及时完善防范措施,减少问题的发生,提升经营管理绩效。

2.认真履职尽责,突出“四个注重”。一要围绕切实保障国有资产安全,注重揭示单位发展中的风险隐患。突出经营管理中的重大问题、关键领域、重要风险审计,聚焦改革发展、“三重一大”、生产经营管理的重点工作,加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等影响经营效益的重点单位、重点项目和重点环节的监督;二要围绕安全高效和厉行节俭,注重对公共资金使用绩效的审计。突出问题和风险导向,紧盯问题多、效益差、管理薄弱的部门和单位,紧盯问题易发多发、风险大的业务和管理环节,紧盯领导人员和重要岗位人员乱作为或不作为,紧盯境外投资和业务运营管理的风险源;三要围绕助力反腐倡廉建设,注重揭露违纪违法问题。突出经济责任审计重点,进一步加强对经济活动复杂、资金资产量大、经营风险高的重点部门和单位领导干部的审计,加强对掌握重要经济决策权、执行权、管理权和分配权等关键岗位领导干部的审计,结合经济责任审计等审计项目开展内部控制监督评价工作,揭示业务经营管理的薄弱环节和缺陷,持续推动内部控制机制完善和优化;四要围绕推动完善制度和加强管理,注重建立健全内部审计查出问题的整改长效机制。加强审计成果运用,明确主要负责人为整改第一责任人,将内部审计结果作为考核、奖惩和干部任免的重要依据,将经济责任审计结果纳入领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核范围,紧紧抓住部门单位改革重要领域和关键环节,坚持问题导向,着力关注和及时揭示制约阻碍改革推进、激发活力、转型升级等深层次问题,从体制机制层面提出审计建议,推动完善制度和深化改革。

3.把握原则规律,做到“五个坚持”。国际内部审计师协会《职业道德规范》提出,内部审计人员应当坚持诚信、客观、保密、胜任四条基本原则,《索耶内部审计师指南》指出,内部审计师“专业化的诉求肩负重大责任”“管理层和董事会认为内部审计师是有价值的经营伙伴,外部利益相关方认为其对于有效监督至关重要”,因此,内部审计有其特殊性,应当把握规律,创新理念,转变方式,提高工作质量和效果。一是坚持依法审计。《规定》依据《审计法》赋予了内部审计职责和权限,同时明确建立健全内部审计制度、从事内部审计工作应当按照《规定》并依照和严格遵守有关法律法规、内部审计职业规范,内部审计机构和人员依法依规独立履行职责应当得到保障,因此,内部审计工作要始终坚持依法依规开展,强化审计质量控制,使审计结果经得起实践和历史检验;二是坚持主动作为。《规定》关于单位应当合理配备内部审计机构的内部审计人员,党组织、董事会(或者主要负责人)应当定期听取内部审计工作汇报,对加强内部审计重要事项管理等方面作出了制度规定,并强调审计机关在审计中特别是在国家机关、事业单位和国有企业三级以下单位审计中,应当有效利用内部审计成果,内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映等等,这些规定既是制度规范对内部审计工作的支持,但同时也是以内部审计的有效作为为前提的;三是坚持敢于碰硬。一方面,面对违纪违法问题敢于担当、敢于碰硬、敢于揭示,决定于审计的经济监督本质特征,另一方面适应经济发展新常态、市场竞争新形势、企业改革新任务和从严治党新要求,需要牢固树立追根溯源、深查细究的敢于碰硬精神;四是坚持客观公正。要认真贯彻落实“三个区分开来”的重要要求,紧扣中央精神和改革发展要求,实事求是地分析问题,坚持历史全面客观地看待问题,让审计评价更准确客观、问题定性更令人信服;五是坚持改革创新。持续深化内部审计推动部门单位落实国家方针战略、重大政策措施、业务转型、权力制衡、风险防范及合规运营的作用,积极探索完整、规范、科学的内部审计成果转化运用的长效机制,以内部审计流程标准化为基础并创新适应新时代内部审计工作信息量更大、时效性更好、针对性更强的要求,着力提升内部审计价值增值能力。

凝心聚力,提升内部审计工作质量


贯彻中央审计委员会第一次会议精神,加强党对内部审计工作的领导,构建包括内部审计在内的集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,努力建设信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化内部审计队伍,发挥内部审计在党和国家监督体系中的重要作用,需要内部审计队伍、部门单位领导、国家审计机关、内部审计自律组织密切配合、通力合作、形成合力。

一是内部审计队伍应砥砺奋进。习近平总书记指出,幸福都是奋斗出来的,并号召以时不我待只争朝夕的精神,开创新时代中国特色社会主义事业新局面。内部审计机构和内部审计人员要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,自觉在本部门本单位党委(党组)领导下开展工作,严格执行重大事项报告制度,坚持将推动党中央、国务院重大决策部署在本地区本部门本单位的有效落实作为首要职责;不断提高自觉遵法、模范守法的能力和水平,规范审计取证、资料获取、审计处理等行为,坚持用事实和数据说话,坚持马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义思维方式,强化内部审计工作理念转变、职能拓展、内容延伸,积极引入专项调查、调查研究、咨询鉴证等非传统审计方式,密切关注所在单位最强烈、最迫切的工作重点难点、风险控制点,切实提高内部审计成果的质量和层次。

二是主管部门单位应加强领导。部门单位应建立健全内部审计工作机制,制定内部审计制度规定,主管部门内部审计机构应制定行业性内部审计指导意见,明确内部审计工作的领导体制、职责权限、人员配备、经费保障、审计结果运用和责任追究。为保证内部风险的及时防控,审计机关法定审计对象一般应当单独设置内部审计机构,按照规定落实总审计师制度,选择思想和作风过硬、有一定专业能力、综合素质较好的优秀人才承担内部审计工作。单位党组织、主要负责人应直接领导开展内部审计工作,严格内部审计人员录用标准,支持内部审计机构提高内部审计人员职业胜任能力,保障内部审计机构和人员依法依规独立履行职责。部门单位应当认真整改内部审计发现的问题,积极支持配合审计机关依法履行内部审计工作指导和监督责任,及时研究分析审计建议,完善内部控制,堵塞管理漏洞。党组织、董事会(或者主要负责人)应按照《规定》加强内部审计工作规划、年度审计计划、审计质量控制、问题整改和队伍建设等重要事项的管理。

三是国家审计机关应指导监督。习近平总书记指出,要加强对内部审计工作的指导和监督,充分调动内部审计和社会审计的力量,增强审计监督合力。《审计法》第二十九条规定,依法属于审计机关审计监督对象单位的内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。《规定》第二十三条要求,审计机关应当依法对内部审计工作进行业务指导和监督。《利马宣言》指出,作为外部审计机构的最高审计组织,其任务是审查内部审计机构的工作效果,如果认为内部审计机构的工作是有效的,应在不损害最高审计组织权力的情况下开展全面审计工作,并在最高审计组织和内部审计机构之间实行最佳的分工合作。因此,审计机关加强内部审计工作指导和监督,既是法律赋予的重要职责和国际惯例,也是党中央对审计工作的部署和要求。根据《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》,审计机关应当着重落实三个方面工作。一是建立健全内部审计指导监督工作机制。包括将内部审计工作指导和监督与审计业务工作同部署、同落实、同检查,完善检查反馈、情况通报、整改回访、纳入考核等长效机制,内部审计资料备案和分析研究、项目审计中利用内部审计成果等成果运用机制,审计机关会同主管部门制定行业性内部审计指导意见、内部审计指引、协调开展分类指导等协作机制;二是加强内部审计工作业务指导。包括推动审计监督对象理顺内部审计管理体制、协作配合机制、整改长效机制,指导科学安排内部审计计划、突出审计重点,分层分类加强内部审计人员业务指导和培训、推广大数据审计工作模式等先进审计技术方法;三是加强内部审计工作监督检查。包括加强日常监督积极为内部审计工作顺利开展创造良好工作环境,结合实施审计项目将内部审计制度建立健全、工作开展以及质量效果纳入审计监督和评价范围,聚焦内部审计项目的计划、实施、报告、整改等环节组织开展专项检查。

四是行业自律组织应优化服务。中国内部审计协会自1987年成立以来,不断发展壮大,组织理论研讨、推广先进典型、加强业务指导、制定准则规范、开展教育培训、扩大宣传交流,为中国内部审计事业发展作出了重要贡献。在新的历史起点上,应当更加深入、全面有效地发挥内部审计协会“服务、管理、宣传、交流”的作用。一是发挥其联系广泛的优势,通过加强宣传和积极引领,提高内部审计的政治站位、增强内部审计的价值认同、扩大内部审计的社会影响;二是坚持以服务为本,帮助内部审计人员准确把握内部审计的新理念、新模式、新技术,不断拓展内部审计业务的广度和深度,助力打造高素质专业化内部审计队伍;三是充分利用内部审计协会作为社会组织,联系内部审计人员直接广泛、反映情况迅速的优势,当好党和政府联系内部审计人员的桥梁纽带,促进内部审计把握好发展方向,促进审计机关指导监督内部审计更加科学精准。

(作者系审计署内部审计指导监督司司长)

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